2008年国际金融危机后，为缓解出口增速大幅下滑对经济增长的负面影响，中国政府于2009年启动了一轮大规模财政信贷刺激，并于2013~2014年和2016~2017年，并在2020年至2021年的三个增长压力时期推出了相对较强的宏观政策。 这些举措刺激了全国基础设施的非凡发展。

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地方政府隐性债务为何形成？

以“土地财政”为基础，近十几年来，各地政府搭建各类融资平台，利用其大规模举债，推动城市基础设施建设。 一时间，各开发区园区平台、交通融资平台、公用事业融资平台、土地储备中心、国资管理中心等，都成为地方政府隐性负债的重点。 地方政府一般首先将储备土地、国有企业股权、收费、政府债券收入等资产配置给这些平台，然后向银行获取贷款或通过发行城市投资建设债券从债券市场筹集资金。 也有一些城市，特别是欠发达地区的中小城市，由于信贷不足，无法从债券市场筹集资金，于是通过融资租赁、项目融资等方式以较高的利率从影子银行体系筹集资金。融资、信托私募等

近十几年来，不少区位条件不优越、制造业基础较差的东部欠发达县市和中西部地区也开始大规模建设新城区和产业开发区。 2009年至2013年五年间，我国以工业用地为绝对主体的工矿仓储用地出让总量为90.7万公顷，比2004年至2008年的56万公顷增长62%。不适合制造业发展的中西部地区，每个县级单位都建有一个或多个工业开发区，许多城市还大规模建设新城区。 现在看来，很多地方开发区招商引资、新城区人口集聚的目标还没有实现。

据国家统计局数据，2010年至2020年，我国基础设施投资总额达108万亿元。 过去十几年的每一轮财政信贷刺激都集中在各种传统基础设施和新型基础设施项目上。 无论是地方政府开展的各类新城区、开发区建设，还是城市道路交通（地铁、轻轨、大容量公交车等）、城市管网（供水、污水、雨水、燃气）供热、通信、电网、排水防涝、防洪、城市地下综合管廊试点等）、污水垃圾处理、生态园林建设项目建设标准和成本非常高。 许多基础设施项目只能产生很少或根本没有现金流。 ，未来只能通过政府收入偿还本金和利息。

上述大规模基础设施建设的后果是，地方政府债务从2008年的5万亿元增加到2010年底的10万亿元以上，此后持续增加，目前已达到超万亿。高水平。 根据国际货币基金组织测算，2021年地方大口径债务（隐性债务加显性债务）约为80万亿美元。 到2022年底，地方显性债务（一般债务加专项债务）35万亿元，地方投融资平台债务59万亿元，总量达到94万亿元。 虽然地方平台公司债务不应该全部计入地方隐性债务，但由于一些未发行的城投公司的负债没有完全纳入统计，而一些地方非城投国企的借款实际上是地方政府的负债方面，我估计地方债务总额应该是900万亿元的水平。

债务互换和地方政府杠杆

如果地方政府规模债务为90万亿元，即使2015年后进行债务置换和降息，存量债务的平均利率也应该在4%至5%。 这意味着地方政府每年至少需要3.6万亿元至4.5万亿元来支付利息。

众所周知，地方政府债务偿还的主要来源是土地出让金，2020年地方土地出让收入为8.4万亿元，在2021年达到8.7万亿元的历史高位后，大幅下降至仅6.7万亿元2022年，预计今年将进一步下降。 但上述土地出让金只是毛收入，净收入是扣除征地、拆迁补偿和基础设施建设费用后的收入。 在房价、地价不断上涨的好年份，卖地净收入基本上占总收入的20%至25%。 现在这个比例估计已经大幅下降，最多达到10%到15%，有的城市应该低于10%。

不少人口外流的三四线城市，甚至一些建设过度、负债过度的二三线城市，不仅土地出让净收入占比大幅下降，而且土地出让总额也大幅下降。 然而，本地股票债务相当高。 因此，单纯的地方土地出让收入，甚至其他可动用的偿债收入，都无法覆盖地方债务利息，只能借新还旧，不断延长期限，甚至违约。 一些城市甚至开始出现问题，甚至维持政府的基本运作。

为了缓解地方债务问题，中央政府在2015年后进行了一轮债务置换，用省级政府发行较低利率的地方政府债券来替代部分较高利率的城投公司债务。 这一举措确实给了地方政府一些喘息的空间，但现在看来并没有全面遏制地方债务的进一步增加。

2015年以后，一些地方政府通过PPP、政府投资基金、政府购买服务三种新模式变相举债。 以PPP为例，政府允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施建设和运营后，相关部委密集出台了大量旨在规范和推广PPP模式的政策文件。

但在实践中，这些以吸引社会资本为目的的大型PPP项目基本上没有吸收多少社会资本。 大部分项目都是由带有中字头的央企获得。 关键是很多央企可以获得信贷资源。 于是，很多此类项目都是从“公私合作”获得的，“公私合作”转变为“公私合作”：即以地方政府为主导，央企为主导，本土平台企业。 地方平台企业与中央企业共同向国有金融机构借款。 中央企业完成了地方政府无法完成的融资，但相当一部分项目最终转包给了私人承包商。 因此，很多PPP项目都是由地方政府全额出资，社会资本不参与项目的论证、设计、建设和运营。 地方政府承诺通过回购股票、支付固定收益等方式承担还本付息的责任，这就产生了另一个问题。 新增地方政府隐性债务。

在实践中，地方政府往往积极性很高，投资于新道路、桥梁、港口等易于识别的基础设施，并倾向于人为地扩大这些项目的规模和建设标准。 显然，与投资人力资本（基础教育、公共卫生等）或其他社会公共服务相比，投资实体基础设施更容易直接拉动经济增长，更容易取得短期看得见的建设成果，而且更能促进经济增长。可能会创造寻租机会。

近年来很容易观察到的一种情况是，许多公共项目试图尽可能提高工程的复杂性和建设标准，以增加成本。 关键在于寻租的空间。 中央纪委曾指出，“近年来，不少省市县纷纷成立‘城市投资’、‘交易投资’、‘水务投资’、‘文旅投资’等地方国有平台公司。 ”，为当地经济发展发挥了重要作用。 。 然而，一些平台公司却背离了初衷。 有的利用政府项目、政策优惠、业主资金集中等优势，在工程承包过程中秘密经营； 有的在融资、借贷过程中获得回扣和利差； 在梳理经营方面，他们利用身份低价承包、高价租赁，谋取自身利益。”因此，2020年部分县查处的腐败案件中，70%发生在投融资平台公司作为主要承担政府投资项目融资功能的经济实体，成为资金、土地、股权等公共资源相对集中的“富人区”，也是“富民区”。非法融资担保、非法举债、非法债权投资等问题被列为“高发区”。

化解债务的同时，要推进市场化改革

近十几年来地方政府债务快速增加的关键问题在于，即使新预算法实施后，地方政府预算约束“软化”的问题仍未得到解决。

为有效解决地方债务问题，中央政府应下定决心在风险可控的情况下尽快推进全国范围的地方债务重组，对连利息都无力支付的地方尽早推进财政重组。 这意味着，中央政府必须在全面了解地方债务存量的基础上，协调债务过多、付息困难的地方政府的财政重组。 这些地方的政府部门要千方百计减员增效。 地方财政收入只能用于保障基本运转和基本民生支出，剩余资金必须用于偿还债务。 在此过程中，有关部门可能还要与主要是银行的债权人协商，实现部分地方债务的降息和展期，为中央协调制定国债重组方案创造条件，确保国家经济金融安全的底线。

总之，在尽快推出“债务一揽子计划”的同时，还要尽快推进市场化改革，增强市场主体信心，拉动经济增长，增加就业，同时降低企业生产成本和人民生活和住房成本，最终通过扩大国民经济总量、扩大金融体系总资产、增加财政收入来降低不良债务比例，从而化解风险，最终实现中国经济的长期繁荣。

（作者为香港中文大学人文社会科学学院教授、公共政策系主任）

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