11月25日，2023全球数字商务大会在上海开幕。 会上，数据交易链正式上线。 上海、浙江、山东等7个省级数据交易机构发起并建设联盟链共识节点，10个省市实现“一地挂牌，全网互认”。

不久前，湖南省衡阳市发生的“政府数据第一枪”引起各方关注。 11月10日，衡阳公共资源交易中心发布公告，通过网上招标方式出售“衡阳市政府数据资源及智慧城市特许经营权转让项目”。 项目起拍价18亿元。 11月15日，衡阳公共资源交易中心再次发布公告，暂停交易活动。

衡阳城市建筑图/视觉中国

衡阳“政务数据第一枪”引起广泛关注，不仅因为这是全国首笔公共数据特许经营权公开交易，而且被一些业内人士认为是中国启动“数据金融”的信号，也是因为很多人担心政务。 在数据资源转移的过程中，可能存在数据泄露、数据滥用甚至个人隐私被侵犯的风险。

尚希学，中国政法大学刑事司法学院副教授，长期关注数字经济和法治领域研究。 她向《中国新闻周刊》指出，从大趋势来看，数据要素必将加速市场化，公共数据的开放和利用也将越来越普遍。 在此过程中，如何保证数据安全是必须认真对待的问题。

公共数据开放利用已成大趋势

短短五天时间，衡阳“政府数据第一炮”从引发讨论到突然暂停。

衡阳公共资源交易中心工作人员告诉《中国新闻周刊》，11月14日，他们收到项目转让方衡阳市行政审批服务局的函件，因此暂停转让“衡阳市政府数据资源及智慧城市特许经营权”。权”“项目”交易活动，但目前尚不清楚衡阳市行政审批服务局选择暂停交易的原因。 《中国新闻周刊》记者多次致电项目转让方联系人，均无人接通。

早在2021年12月，衡阳就出台了《衡阳市政府数据共享开放管理办法》（以下简称《管理办法》），明确了政府数据的定义和归属。 根据《管理办法》，政府数据是指政府部门在履行职责过程中产生或者获取并以一定形式记录保存的各种文件、资料、图表、图片、视频、数据等信息资源。包括政府各部门直接或者通过第三方依法收集、依法授权和管理的信息资源，以及依托政府信息系统履行职责形成的信息资源等，归各政府部门所有。政府。

在此基础上，我们该如何理解衡阳“政务数据第一枪”的交易内容？

武汉大学经济管理学院数理经济与数理金融学系教授庄子印指出，公告显示，数据产权转让方为衡阳市行政审批服务局，其目的是传输智慧城市或其他金融投资信息系统建成后产生的数据。 对数据资源等有形或无形资产的特许经营权，并以市场化的方式获得这些数据资源和数据资产的收益。

庄子银进一步向《中国新闻周刊》指出，公告显示，中标者作为加盟商，在特许经营期内获得了数据处理的使用权和数据产品的运营权。 加盟商既是数据中介者，又是数据运营者。 产品运营商。 这使得加盟商可以在加盟范围内向用户提供相关的数据产品和服务，并收取相应的费用作为回报。

虽然“政府数据第一枪”已暂停，但在外界看来，公共数据资源的开发利用不会就此停止。

“公共数据的授权运营、开放发展一直是中央大力倡导和各项政策引导的。” 商细雪说道。 2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础体系更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），提出推动落实“面向各方的公共数据确权授权机制”。对各级党政机关、企事业单位依法履行职责或者提供公共服务产生的公共数据，加强聚合、共享、开放发展，加强授权使用和管理的统筹协调，促进互联互通，打破‘数据孤岛’。”

2020年，数据首次作为新的生产要素，与土地、劳动力、资本、技术等传统生产要素一起被纳入中央文件。 商细雪表示，数据资源作为一种生产要素，一定会得到开发并进入市场交易，释放出经济和社会价值。 “公共数据是一种极具开发价值、潜力巨大的数据。 公共数据也是一种数据元素。 市场化的前线，因为政府掌握着公共数据的权利，所以更加明确开放发展。”她认为，在数据要素的市场化开发或交易中，公共数据应该充当“桥头堡”的发展阵地通过公共数据的开发，形成数据资源开发体系的标准或流程，进而带动其他类型的开发、数据的市场化开发或交易。

近年来，除衡阳外，多个省市相继出台了公共数据开放的规定或措施。 商细雪认为，这说明各省市都在摩拳擦掌，“衡阳近期的举措是先行先试”。

数据传输可能导致数据滥用和侵犯个人隐私，应谨慎对待。

“数据金融”还有多远？

多位专家向《中国新闻周刊》指出，地方政府出让政府数据资源特许经营权背后有多重考虑。

华南理工大学公共政策研究院国家治理研究中心主任、研究员姜宇浩介绍，目前，全国智慧城市和城市数字化运营中心都投入了大量财政资金，建设了智慧城市、城市数字化运营中心。系列硬件措施。 然而，如何将这些数字基础设施建设真正与政府治理、企业生产、居民生活的具体需求结合起来，真正赋能后者，是人们普遍关心的问题。

“衡阳采取的特许经营权转让方式，暂且不说是否符合法律规定，可以说是一种创新。” 姜宇浩表示，利用这种方式将政府数据资源与智慧城市管理运营分离，可以提高运营效率。 并且可以要求运营商深入了解政府部门治理、企业生产、居民生活的具体流程和需求，让数字基础设施建设真正优化各个流程。

庄子印认为，从资源共享和优化利用的角度来看，由于政府数据通常庞大且复杂，将数据资源转移给经验丰富、技术丰富的加盟商，可以实现数据资源的有效管理和优化利用。 提高数据资源利用效率和产值，更好满足社会需求。 从推进数字政府建设的角度来看，通过特许经营权让渡，地方政府可以将数据资源管理和服务的职责移交给专业机构，更加注重数字政府建设的总体规划和战略指导，推进数字政府。 建设深入发展。

除此之外，还有一个不可忽视的动机。 复旦大学中国研究院副研究员、工业和信息化部工业和信息化法律战略与管理重点实验室研究员刘殿认为，地方政府转政的最重要原因数据资源特许经营权是为了缓解资金压力、促进经济发展。

“通过将政府数据资源的特许经营权转让给企业，政府可以获得可观的资金来支持公共项目或缓解财政赤字。” 刘殿还指出，通过与企业合作，地方政府可以吸引更多投资，推动产业升级、创造就业机会，这种合作模式有助于促进当地经济的可持续发展。

在衡阳的“政务数据第一枪”中，18亿元的项目起拍价格外引人注目。 数据评估是一个相对较新的领域，目前还没有明确的共识或标准化方法。 刘殿表示，18亿元的起拍价可能是基于对项目本身价值的评估以及竞标因素的考虑。 “政府数据资源是政府掌握的重要信息，具有很高的价值。智慧城市特许经营意味着可以参与城市建设和运营，也具有潜在的商业价值。因此，18亿元的起拍价可能是基于对这些资源的评估并考虑预期回报。”

随着“首批政府数据”的消息传开，“数据金融”的概念不断被提及。 复旦大学计算机科学与技术学院教授朱扬勇指出，“土地财政”不再可持续，但“盘活政府数据资源、建立数据金融”的时机或许已经到来。 朱扬勇指出，与土地不同，数据不会随着使用而减少，数据本身会日益增加。 因此，盘活数据资源、建立“数据金融”或许是政府数据资源开发利用的有效手段。

不过，姜宇浩指出，虽然“数据金融”在概念上很有吸引力，但目前对此问题的讨论还相当初步。 首先，由于数据定价等基础机制尚未建立，数据值多少钱？ ，现实中，还是海量数据的持有者说了算； 其次，从技术发展的角度来看，大数据技术还在不断完善，是否会颠覆大家习以为常的现状还很难说。

事实上，从衡阳“首批政务数据”暂停就可以看出，“数据金融”仍在探索之中。 姜宇浩指出，在政府数据资源特许经营权转让过程中，还有很多制度规范和合同条款需要设计。 衡阳发布公告，暂停交易活动，“恐怕感觉条件还不成熟。”

如何有效保护隐私？

不难发现，对于政府数据资源特许经营权的公开交易，尽管券商研究报告经常提到其重大意义，例如“授权公共数据运营的万亿美元市场即将开启”，但不少人仍然分享它在社交平台上。 我自己对公共数据资源的公开交易的恐惧。

这种恐慌并非没有道理。 庄子印表示，数据处理权转让可能带来个人数据隐私泄露、公共数据安全甚至公共数据国家安全等严重问题，需要谨慎对待。

他举例说，首先，数据的流动增加了数据泄露和黑客攻击的风险，而政府数据中包含大量敏感信息，例如个人身份信息、健康信息、财务信息等。 这些数据一旦流入不安全的环境，就有可能被黑客窃取或滥用，威胁人们的个人隐私和安全，甚至可能被外国情报机构利用，给数据带来经济和国家安全问题。 其次，数据传输可能导致数据滥用和侵犯个人隐私。 “例如，数据被用于定向广告或其他商业目的，甚至用于商业欺诈。”

但刘殿认为，如果为了安全问题而“一刀切”废除政府数据资源的交易，无异于因噎废食。 加强数据安全管理、加强数据流通规则的制定和监管是长远之计。 蒋宇豪还指出，防止安全问题泛化，需要在发展中解决问题。 这是一种良好的创新态度。

2021年9月，《中华人民共和国数据安全法》（以下简称《数据安全法》）正式实施，标志着我国在数据安全领域有法可依，为数据安全提供了规范为各行业数据安全奠定基础。 根据数据安全法第四十一条，国家机关应当遵循公平、公正、便利的原则，按照规定及时、准确地公开政府数据。 但依法不准公开的除外。

尚希学指出，公共数据授权操作的前提是保证个人数据隐私和公共数据安全。 在这个过程中，目前坚持“原始数据不离域，数据可用而不可见”的原则，这将限制开发利用的范围。 ，即不携带个人信息、不影响公共安全的公共数据。 “大家对公共数据开发利用的担忧是合理的，在具体实施过程中，安全会放在第一位，总有一条不能踩的红线。与其毫无保留地呈现原始数据，中间也会有技术支持。”

除《数据安全法》外，不少省市针对公共数据开放出台了相应规定，大多将数据分为无条件开放、有条件开放和不开放三类。 这三种数据的定义到处都是相似的。 不公开数据主要是指“涉及国家安全、商业秘密、个人隐私或者依照法律法规等规定不得公开的公共数据”。

但标准定义下，对于不开放数据并没有进一步的解释。 虽然衡阳市对政府数据资源特许经营权进行了公开交易，但衡阳市尚未披露具体政府数据资源的更多信息。

不少专家一致认为，政府数据资源授权运营如何做到合法合规，如何有效保护隐私，还需要进一步探索和明确。

对于政府转让政府数据资源，刘殿认为，应限制转让数据的使用范围，通过分类分级的政策制定，对较为敏感的数据设置更高的权限。 同时，要加强对政府数据流通的监管，防止非法交易和滥用。

还应探讨数据主体是否享有信息权。 庄子银认为，数据的收集和使用应当透明，应明确告知数据主体收集数据的目的和方式，并获得数据主体的明确同意。 数据主体应有权了解其数据如何被使用，并有权制定相应的政策。 数据共享和使用政策。

刘殿补充说，政府要及时公开政府数据的来源、用途、收入等信息，增加透明度，保障公众的知情权和监督权。

对于数据资源的授权运营者，应关注其使用数据的目的和技术。 商细雪强调，公共数据是公益属性最强的数据元素，因此公共数据进入市场发展时，其使用也必须符合公共利益目标。

在这个过程中，技术支持也至关重要。 庄子印指出，应采取各种有效的技术和组织措施来确保数据的安全性和保密性，包括加密技术、安全存储、访问控制、数据备份等，防止未经授权的访问、数据泄露和滥用。 此外，我们还要继续推动技术创新，开发更加安全可靠的数据存储和处理技术。 “比如区块链技术、安全多方计算等可以在一定程度上增强数据安全性。”

发表于2023年12月4日《中国新闻周刊》杂志第1119期

杂志标题：“政务数据第一枪”暂停的背后

记者：张馨予

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