改革开放以来，由于农村家庭联产承包责任制的实行，大量农村剩余劳动力进入城市。 但由于户籍制度改革的滞后，进城务工的农民无法直接转入城市户籍，形成了中国特色的“农民工”。 如今，第一代农民工（1960年代末出生和80年代中期进城务工的农民工）已接近退休年龄，他们的养老问题引起了社会的广泛关注。

图/视觉中国

现行养老制度下农民工的困境

分析现有养老金制度如何解决农民工目前的困境，首先需要对我国的养老金制度有一个总体的了解。

新中国成立之初，为了适应当时的计划经济体制，我国建立了由企业负责缴纳保险费的城镇职工退休金现收现付制度，并建立了城镇职工退休金制度。农村地区传统的家庭养老金制度与人民公社制度和无子女养老金领取者相适应。 “五包”制度。

1991年以来，我国对传统制度下的养老金制度进行了改革。 改革初期，为适应城市国有企业改革和多种所有制企业出现的需要，以地方政府为责任主体的城镇企业职工基本养老保险建立了; 为了满足需要，建立了农村“最低生活保障”制度（部分承担养老职能），由当地政府负责。

进入21世纪，为积极应对人口老龄化挑战，养老金制度改革进入新阶段，国家开始构建公共养老金、职业年金和个人养老金三大支柱养老金体系。养老金。 其中，公共养老金第一支柱由城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险组成； 职业年金第二支柱由企业年金和职业年金组成； 个人养老金第三支柱以个人为主。 参加基本养老保险一项的人员可以参加自愿缴费。

在我国现行三支柱养老金体系中，农民工面临的困境是：第二支柱企业年金由雇主主导，目前主要覆盖大型企业和国有企业职工，不可能绝大多数农民工参加了企业年金制度。 个人养老金第三支柱农民工可以自主参与。 但目前这一制度主要吸引的是需要缴纳个人所得税的群体，而绝大多数农民工不需要缴纳个人所得税。 尤其是对于那些接近退休年龄的农民工来说，第三支柱更是远水不能解渴。

我们先来看第一支柱基本养老保险。 进城务工的农民工本来应该参加城镇职工基本养老保险，但是：第一，农民工流动性大，可能经常更换工作城市。 确保热情； 其次，农民工职业稳定性不高，很多农民工工作方式灵活，甚至没有固定单位（例如网约车司机可能在多个平台接单），也没有签订劳动合同，所以很多时候他们没有一个支撑单位来缴纳社保。 另一方面，农民工如果参加城镇灵活就业人员基本养老保险，则会面临缴费过高的困境（缴费率为个人工资的20%）。 因此，大部分农民工仍参加户籍地城乡居民基本养老保险。

但城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险在缴费和退休后待遇方面存在较大差异。

城镇职工基本养老保险实行​​“目标替代”制度，即通过用人单位和职工个人缴费年限，个人退休时领取的养老金相当于当年工资的一定比例。就业。 一般来说，如果要保障城镇职工退休后的生活水平不下降，替代率必须达到60%。 因此，要实现城镇职工基本养老保险替代率目标，在运作模式上有两个特点：一是“强制参保”，社会保险法要求用人单位参保。每位雇员、雇主和雇员的付款； 二是“差别待遇”，即缴费年限不同、缴费基数不同、退休时待遇不同。 该制度鼓励“长期缴费，多享福利”。

城乡居民基本养老保险主要覆盖农村居民和城镇非就业群体。 这是一个“补贴为主”的制度，政府财政补贴在支付和待遇上都发挥着重要作用。 该系统还具有两个特点。 一是“自愿参加保险”。 政府不要求城乡居民参加保险，参保人员可以自主选择政府规定的缴费标准按年缴费。 目前，大部分参保人按照每年200元的最低标准缴费，并通过缴费在系统中建立个人账户。 二是“政府补贴”。 在缴费方面，地方政府根据参保人员缴费水平给予财政补贴，多缴多补。 待遇方面，分为政府补贴和个人账户积累两部分。 政府补贴中中央财政补贴主要用于国家统一标准的基本养老金。 符合退休标准的，目前每人每月可领取98元； 政府补贴中的地方财政补贴根据各地区的财政能力差异很大，北京、上海的补贴相对较高。 另外，个人账户积累金额除以139按月发放。

参加城乡居民基本养老保险的，由于首次缴费明显低于城镇职工基本养老保险缴费，退休后领取的养老金也明显低于后者。 后者的全国平均养老金每月接近3000元。

解决农民工养老问题需要在现有制度基础上进行创新

关于如何解决农民工养老问题，理论界和政府相关部门已经有很多讨论，包括是否可以单独针对农民工建立专门的制度。 但由于种种原因，这些讨论未能落实。 我认为，目前，我们还是应该想办法通过现有制度的创新来解决农民工的养老问题。

我们需要解决的是第一代农民工立即面临的养老问题，以及如何帮助第二代农民工（80年代出生、20世纪80年代初进城务工的农民群体）。 21世纪）在现有制度的基础上加速养老金积累金问题。 希望进城就业的第三代（2005年左右出生、刚刚进入劳动力队伍）可以像城镇青年一样直接参加城镇职工基本养老保险。

需要通过提高城乡居民基本养老保险第一支柱财政补贴水平来解决第一代农民工的养老问题。 目前，城镇居民保险退休待遇仅为每月200元左右，其中80%左右为政府补贴，大部分地区的待遇远低于城乡居民最低生活保障标准。 因此，应尽快提高财政补贴标准。

从现实来看，就当前经济发展形势来看，地方政府财力差异较大，不少地方政府有心却无能为力。 而且，要求地方政府为常年在外打工、年老返乡的农民工承担更多养老金也是不合理的。 因此，除少数发达地区外，中央财政应通过提高城镇居民保险中央财政补贴标准来承担第一代农民工的养老责任。 提高标准有两个基准：一是农村居民最低生活保障标准。 民政部公布的数据显示，目前全国农村平均最低生活保障标准为每人每月582元； 二是农村居民人均消费水平。 每个月1300多元。

我认为，可以参考过去18年逐年提高城镇职业保险待遇水平的方法，逐年逐年提高城镇居民保险待遇水平，以达到预定的政策标准。几年。 如果每人每月的待遇标准每年提高100元，则城镇居民的待遇需要三年时间才能达到现行城乡居民最低生活保障水平。 假设3亿城镇居民保险参保人数不变，中央财政每人每年需增加补贴1200元，3亿城镇居民保险参保人数每年需增加财政补贴3600亿元。 此外，由于补贴对象是低收入群体，其边际消费率高于高收入群体，这也有助于落实国家促进内需的发展战略。

对于农民工二代来说，仅靠增加城镇居民保险补贴是无法解决的，因为随着人口老龄化的深入，退休人口将快速增长，仅靠财政补贴是难以为继的。 对现有养老金制度进行创新。

在第二代农民工中，有大量的灵活工，尤其是平台工。 让平台员工加入城镇职保存在诸多困难：一方面，城镇职保要求用人单位缴纳当地平均工资的16%，平台员工的用人单位难以确定； 另一方面，平台员工必须支付当地平均工资。 工资的8%，平台员工收入不稳定，不愿意支付。 而且，大部分平台员工已经参加了城镇居民保险，系统不允许个人重复参保。 他们还年轻，不愿意在养老金上投入更多。

不过，农民工二代还有时间积累养老金。 因此，我认为，我们应该利用新推出的第三支柱个人养老金制度，在现有制度的基础上进行创新。

以快递小哥为例。 通过网络和大数据，平台可以清晰掌握每个骑手的工作量和收入。 按照目前的政策，快递小哥很难有兴趣参与第三支柱，投入真金白银。 但如果平台企业甚至地方政府能够基于快递小哥的投入提供支持，将极大促进其积极积累力量。 简单想象一下，如果骑手每天投入10元，平台支持5元（骑手在多个平台注册，可根据接单量分别承担），当地政府同时提供5元，那么一个月内就有可能登上第三支柱。 向您的个人账户存入500元。 每年6000元，存20年，按年化收益率4%计算，退休时个人养老金账户还有18万元左右，其中30%是投资收益。 再加上城镇居民保险的福利，农民工二代可以享受比一代农民工好得多的养老金待遇。 由于个人养老金账户唯一、可携带、不受就业地点限制，参与者也可以随时清楚地看到积累和收入。 因此，如果有平台和当地政府的配套补贴，平台员工的福利就会大打折扣。 吸引力很大。 平台经济大多发展在经济发达地区，地方政府也有能力提供补贴。

如果要求平台公司帮助快递员加入城镇职业保险，不仅实施起来困难，而且无论是企业还是个人都需要付出更高的成本。 这是为个人养老金第三支柱提供支持的好办法。 快递小哥服务的是当地居民，当地政府也应该为此付费。

（作者为原中国人民大学公共管理学院院长、养老金融50人论坛秘书长）

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